Voor het onderzoek zijn 24 professionals geïnterviewd uit organisaties zoals de Belastingdienst, Dienst Toeslagen, UWV, DUO, CAK, het ministerie van SZW en verschillende gemeenten. Op basis van deze gesprekken analyseren de auteurs hoe signalen zich door het publieke bestel bewegen en waar zij vastlopen. Daarbij gebruiken zij een model met vijf samenhangende lagen: de dagelijkse interactie tussen professionals en burgers, organisaties, netwerken van organisaties, systemen van beleid en regelgeving en de onderliggende mens- en wereldbeelden die richting geven aan bestuurlijke keuzes.

Signalen ontstaan vaak wanneer professionals constateren dat burgers niet goed geholpen kunnen worden of dat regels anders uitpakken dan bedoeld. Een belangrijke uitdaging is om te bepalen wanneer een individueel geval wijst op een breder structureel probleem. Een voorbeeld is een tegemoetkoming waarbij medewerkers van het UWV signaleerden dat mensen met een uitkering of toeslagen er netto nauwelijks op vooruitgingen, omdat de tegemoetkoming als extra inkomen werd verrekend. Hoewel meerdere organisaties het probleem herkenden, bleek het lastig eigenaarschap te organiseren en de benodigde systeemverandering door te voeren. Signalen moeten zich bovendien door verschillende bestuurlijke lagen bewegen, waarbij urgentie, belangen en prioriteiten niet altijd samenvallen. Veel belemmeringen komen voort uit de manier waarop publieke organisaties zijn ingericht: systemen die gericht zijn op voorspelbaarheid, rechtmatigheid en beheersing bieden niet vanzelf ruimte voor leren en bijsturen.

Een belangrijke bevinding is dat veel barrières niet voortkomen uit onwil van individuele medewerkers, maar uit de manier waarop het systeem functioneert. Organisaties worden vaak gestuurd op stabiliteit, beheersing en productie, terwijl structurele verbetering vraagt om ruimte voor reflectie, leren en samenwerking over organisatorische grenzen heen. Volgens de auteurs ontstaat die ruimte niet vanzelf, maar vraagt zij aandacht voor signalering binnen organisaties, veilige mogelijkheden om knelpunten bespreekbaar te maken en structurele verbindingen tussen uitvoering, beleid en bestuur. Zo ontstaan spanningen tussen professionele waarnemingen in de uitvoering en de logica van organisaties, beleid en politiek.

De auteurs concluderen dat structurele opvolging van signalen geen lineair proces is en zelden het resultaat van één interventie. De kernopgave ligt in het herkennen van patronen achter individuele signalen, het verbinden van perspectieven tussen uitvoering, beleid en politiek en het creëren van ruimte voor leren binnen systemen die primair zijn ingericht op stabiliteit en controle. Verandering ontstaat door signalen tussen verschillende lagen van het systeem te blijven verbinden. Professionals spelen daarin een belangrijke rol door patronen zichtbaar te maken, signalen te vertalen naar andere bestuurlijke niveaus en deze onder de aandacht te blijven brengen. Een beter functionerende overheid vraagt daarom niet alleen om meer signalen, maar vooral om instituties die deze signalen kunnen opnemen, wegen en vertalen naar structurele verbeteringen. Dat betekent volgens de auteurs ook dat organisaties ruimte moeten creëren voor reflectie, terugkoppeling, gezamenlijk leren en bijsturen, zodat signalen kunnen bijdragen aan de aanpassing van beleid, regelgeving en uitvoering.

Bron:
Hendrikx, W., Schröer, L., Ganzeboom, Q., Huiting, M., Dusseljee, J., & Van der Steen, M. (2026). Strijden tussen signaal en systeem: Over de worsteling van publieke dienstverleners om structurele opvolging te geven aan signalen. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). Uitgevoerd in opdracht van Staat van de Uitvoering.