Op basis van recente beleidsdocumenten van de rijksoverheid, de toekomstverkenning van TNO, de evaluatie van de STAP-regeling en recente beleidsdocumenten van het openbare bibliotheekstelsel zien we dat de ontwikkeling van Leven Lang Ontwikkelen (LLO) zich langs twee grotendeels parallelle beleidslijnen voltrekt. Enerzijds ontwikkelen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), samen met Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), een nationaal arbeidsmarktgericht LLO-stelsel. Anderzijds positioneert het openbare bibliotheekstelsel Leven Lang Ontwikkelen als een van zijn drie maatschappelijke opgaven. Beide beleidslijnen hebben inhoudelijk veel raakvlakken, maar worden in de verschillende publicaties slechts beperkt expliciet met elkaar verbonden.

Leven Lang Ontwikkelen heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld van een onderwijsvraagstuk tot een bredere maatschappelijke opgave. Waar LLO oorspronkelijk vooral werd gezien als een middel om werknemers bij te scholen, wordt het inmiddels gepositioneerd als een instrument om de Nederlandse economie, arbeidsmarkt en samenleving veerkrachtig te houden. De aanleiding hiervoor ligt in een combinatie van structurele ontwikkelingen, waaronder vergrijzing, technologische vooruitgang, digitalisering, kunstmatige intelligentie (AI), arbeidsmarktkrapte en de energietransitie. Deze ontwikkelingen veranderen de vraag naar kennis en vaardigheden voortdurend, waardoor leren niet langer beperkt blijft tot de periode voorafgaand aan het werkzame leven.

Recente beleidsdocumenten van SZW laten zien dat de aandacht verschuift van afzonderlijke subsidieregelingen naar de ontwikkeling van een samenhangend stelsel voor leren en ontwikkelen gedurende de gehele loopbaan. Daarbij staat niet langer alleen de individuele opleiding centraal, maar ook de manier waarop onderwijs, arbeidsmarkt en publieke dienstverlening met elkaar zijn verbonden. Het kabinet schetst een toekomstbeeld waarin mensen zich gedurende hun hele werkzame leven blijven ontwikkelen, werkgevers investeren in de ontwikkeling van medewerkers en publieke en private organisaties gezamenlijk zorgen voor een toegankelijk en overzichtelijk stelsel voor om- en bijscholing. In deze benadering wordt leren steeds meer beschouwd als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van burgers, werkgevers, onderwijsinstellingen en overheid.

Het TNO-rapport Toekomstbeelden van Leven Lang Ontwikkelen verkent mogelijke ontwikkelingen voor de komende tien jaar aan de hand van vier scenario’s. Deze scenario’s zijn geen voorspellingen, maar hulpmiddelen om beleidskeuzes voor te bereiden op uiteenlopende toekomsten. De analyse laat zien dat technologische ontwikkeling, globalisering, veranderingen op de arbeidsmarkt, verduurzaming en individualisering de belangrijkste onzekerheden vormen voor de toekomst van LLO. In alle scenario’s blijft het vermogen van mensen om nieuwe kennis en vaardigheden te ontwikkelen van belang, maar de manier waarop leren wordt georganiseerd verschilt. Afhankelijk van de maatschappelijke context kan het accent bijvoorbeeld liggen op digitale leeromgevingen, regionale samenwerking, sterkere overheidssturing of meer individuele verantwoordelijkheid.

De Kamerbrief over de toekomst van Leven Lang Ontwikkelen bouwt voort op deze ontwikkelingen en beschrijft de beleidsrichting voor de komende jaren. Centraal staat de ambitie om een duurzaam ingericht en samenhangend LLO-stelsel te ontwikkelen waarin mensen gemakkelijker toegang krijgen tot scholing die aansluit bij hun loopbaan en de behoeften van de arbeidsmarkt. Daarbij wil het kabinet de versnippering van bestaande regelingen verminderen en toewerken naar meer samenhang tussen onderwijs, werkgevers, sociale partners, gemeenten, UWV en regionale samenwerkingsverbanden. Ook wordt verkend of een individuele leerrekening kan bijdragen aan een overzichtelijker financieringsstelsel voor scholing. Daarnaast wordt gewerkt aan een nieuwe LLO-regeling, waarbij publieke middelen vooral worden gericht op groepen die relatief weinig deelnemen aan scholing, zoals werkzoekenden, lager opgeleiden en werkenden met een mbo-opleiding tot en met niveau 4.

Een tweede belangrijke ontwikkeling betreft de positie van het publieke onderwijs. In de beleidsreactie op de verkenning naar de wettelijke taak van onderwijsinstellingen wordt voorgesteld mbo-, hbo- en wo-instellingen een grotere rol te geven bij het organiseren van vraaggericht LLO-aanbod. Daarbij is niet de bedoeling dat publieke instellingen private opleiders vervangen, maar dat beide elkaar aanvullen. De voorgestelde uitbreiding van de wettelijke taak richt zich vooral op het gezamenlijk in kaart brengen van regionale scholingsbehoeften, het beter afstemmen van vraag en aanbod en het versterken van publiek-private samenwerking. Het kabinet benadrukt daarbij dat een gelijk speelveld tussen publieke en private aanbieders behouden moet blijven. Een definitief besluit over een eventuele wetswijziging wordt voorzien nadat de verschillende uitvoerings- en beleidsvraagstukken verder zijn uitgewerkt.

Sinds het Bibliotheekconvenant 2024–2027 is Leven Lang Ontwikkelen formeel een van de drie maatschappelijke opgaven van het openbare bibliotheekstelsel. De Koninklijke Bibliotheek (KB), de Vereniging van Openbare Bibliotheken (VOB) en de Stichting Samenwerkende Provinciale Ondersteuningsinstellingen Nederland (SPN) hebben deze positie verder uitgewerkt in de Netwerkagenda 2024–2027. Daarmee is de institutionele verankering van LLO binnen het bibliotheekstelsel aanzienlijk versterkt.

Binnen het bibliotheekstelsel krijgt deze ontwikkeling concreet vorm doordat bibliotheken zich steeds nadrukkelijker profileren als laagdrempelige leeromgeving. Naast hun traditionele rol op het gebied van lezen en informatievoorziening bieden zij ondersteuning bij taal- en basisvaardigheden, digitale vaardigheden, informatievaardigheden, online leeractiviteiten, digitale inclusie en persoonlijk leren. De Netwerkagenda beschrijft de bibliotheek daarbij als ontmoetingsplek, verbinder, ontwikkelaar, wegwijzer en expert. Zo ontstaat een brede publieke leerinfrastructuur waarin formeel, non-formeel en informeel leren elkaar kunnen versterken.

Tegelijkertijd is het opvallend dat openbare bibliotheken in de landelijke LLO-beleidsdocumenten van de rijksoverheid nauwelijks expliciet worden genoemd als strategische partner binnen het toekomstige LLO-stelsel. De documenten richten zich vooral op samenwerking tussen publieke onderwijsinstellingen, werkgevers, sociale partners, gemeenten, UWV, regionale werkcentra en private opleiders. Hoewel de beleidsdoelen, zoals het versterken van basisvaardigheden, digitale vaardigheden, laagdrempelige toegang tot leren en regionale samenwerking, nauw aansluiten bij de bestaande maatschappelijke functies van bibliotheken, blijft deze verbinding in het landelijke LLO-beleid grotendeels impliciet.

De evaluatie van de STAP-regeling vormt een belangrijk empirisch onderdeel van het dossier. De regeling had als doel volwassenen meer mogelijkheden te bieden om zelf scholing te kiezen ter versterking van hun arbeidsmarktpositie. Uit de evaluatie blijkt dat de belangstelling groot was: gedurende alle aanvraagperiodes werd het beschikbare budget volledig benut. De regeling bereikte een brede groep deelnemers, waaronder relatief veel werkzoekenden, zelfstandigen zonder personeel, werknemers uit het midden- en kleinbedrijf en mensen met een middelbaar opleidingsniveau. Lager opgeleiden bleven echter, net als bij eerdere regelingen, ondervertegenwoordigd.

De evaluatie laat zien dat deelnemers overwegend positief waren over de gevolgde scholing. Veel deelnemers gaven aan zich zekerder te voelen over hun kennis en vaardigheden, meer inzicht te hebben gekregen in hun loopbaanmogelijkheden en gemotiveerder te zijn zich verder te ontwikkelen. Tegelijkertijd bleken objectief meetbare arbeidsmarkteffecten op de korte termijn beperkt. Anderhalf jaar na deelname vonden onderzoekers geen significante verschillen tussen deelnemers en een vergelijkbare controlegroep wat betreft werkhervatting, baanwisselingen, loonontwikkeling of het aantal gewerkte uren. Wel werden aanwijzingen gevonden dat de effecten op de middellange termijn kunnen toenemen, hoewel deze tijdens de evaluatie nog niet statistisch significant waren.

De evaluatie geeft daarnaast inzicht in de doelmatigheid van de regeling. Op basis van enquêtes onder deelnemers wordt geschat dat ongeveer de helft van de gesubsidieerde scholing zonder STAP waarschijnlijk niet zou zijn gevolgd. Dat betekent dat ongeveer de helft van de publieke middelen daadwerkelijk leidde tot extra scholingsdeelname, terwijl de andere helft terechtkwam bij mensen die waarschijnlijk ook zonder subsidie scholing zouden hebben gevolgd. Onderzoekers vonden geen aanwijzingen voor grootschalige prijsopdrijving van opleidingen als gevolg van de regeling, hoewel enkele grotere aanbieders hun prijzen sterker verhoogden dan gemiddeld. Ook concluderen de onderzoekers dat beleidsstabiliteit van belang is, omdat het onverwacht stopzetten van de regeling voor opleiders leidde tot onzekerheid over investeringen en de continuïteit van het scholingsaanbod.

Gezamenlijk laten de documenten zien dat het Nederlandse LLO-beleid zich ontwikkelt van afzonderlijke stimuleringsmaatregelen naar een bredere inrichting van een samenhangend leer- en ontwikkelstelsel. De nadruk verschuift van het subsidiëren van individuele scholing naar het versterken van de samenwerking tussen onderwijs, arbeidsmarkt en overheid. Daarbij ontstaat meer aandacht voor regionale samenwerking, vraaggerichte scholing, publieke infrastructuur en gerichte ondersteuning van groepen die minder vanzelfsprekend deelnemen aan leren en ontwikkelen. Tegelijkertijd worden basisvaardigheden, digitale vaardigheden en een leven lang leren steeds nadrukkelijker met elkaar verbonden.

De analyse laat bovendien zien dat de maatschappelijke rol van bibliotheken en de landelijke ontwikkeling van het LLO-beleid inhoudelijk steeds dichter naar elkaar toegroeien. Beide richten zich op dezelfde maatschappelijke opgaven, zoals kansengelijkheid, zelfredzaamheid, duurzame inzetbaarheid, digitale participatie en toegankelijk leren. Tegelijkertijd zijn beide beleidslijnen nog beperkt met elkaar verbonden. Hierdoor blijft een belangrijk deel van de bestaande publieke leerinfrastructuur buiten beeld in het nationale LLO-beleid, terwijl juist deze infrastructuur kan bijdragen aan laagdrempelige toegang tot leren, het versterken van basisvaardigheden, digitale geletterdheid en de verdere ontwikkeling van kennis en vaardigheden gedurende de gehele levensloop.

De onderzoeksresultaten laten zien dat positieve ervaringen met scholing niet automatisch leiden tot aantoonbare verbeteringen van de arbeidsmarktpositie. Dat onderstreept het belang van realistische verwachtingen en blijvende monitoring. De institutionele basis voor Leven Lang Ontwikkelen is de afgelopen jaren versterkt. De volgende stap is het beter benutten van de bestaande publieke leerinfrastructuur. Bibliotheken zijn daarin een onmisbare schakel, maar worden in het landelijke LLO-beleid nog onvoldoende als strategische partner gepositioneerd.

Bronnen

• Koninklijke Bibliotheek. (2026). Jaarverslag 2025. Koninklijke Bibliotheek.
• Koninklijke Bibliotheek (KB), Vereniging van Openbare Bibliotheken (VOB), & Stichting Samenwerkende Provinciale Ondersteuningsinstellingen Nederland (SPN). (2025). Netwerkagenda 2024–2027.
• Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, & Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. (2026). De toekomst van Leven Lang Ontwikkelen (Kamerstuk 2026Z16036). Tweede Kamer der Staten-Generaal.
• Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (2026). Beslisnota bij Kamerbrief over de toekomst van Leven Lang Ontwikkelen.
• Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (2026). Samenvatting en beleidsreactie rapporten wettelijke taak.
• SEOR, & Ockham IPS. (2025). Evaluatie en monitoring STAP-regeling: Eindrapportage.
• Van der Torre, W., Mathijssen, S., Van de Ven, H., Hontschel, N., Koopmans, L., & Van Duin, P. (2025). Toekomstbeelden van Leven Lang Ontwikkelen: Scenario’s en strategische vraagstukken (TNO Publiek, rapport TNO 2025 R11320). TNO.
• Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Interprovinciaal Overleg, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Koninklijke Bibliotheek, Stichting Samenwerkende Provinciale Ondersteuningsinstellingen Nederland, & Vereniging van Openbare Bibliotheken. (2024). Bibliotheekconvenant 2024–2027.
• Vereniging van Openbare Bibliotheken. (2026). Meerjarenbeleidsplan 2026–2029.